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促進殘疾人非營利產業的幾點建議

2019年06月27日 來源:《中國殘疾人》2019年第5期

本文針對殘疾人非營利組織的構成進行了分析,對非營利產業在實踐過程中所面對的問題,從政府扶持、事業單位分類改革、社會福利機構改革、社會組織發展、公益慈善促進、公益人才培養等9個方面,提出了自己的建議。

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學術界普遍認為,社會治理的最佳結構就是政府、企業與社會三足鼎立,通俗地講就是一個三角形,其結構最穩定。政府在三角形的頂端,企業和社會分別處于兩個底角,通過三條邊聯系起來

文_張永安

非營利產業是非營利組織遵循價值規律與市場機制,以商業運作為手段,實現組織既定社會目標的新型產業。加強殘疾人非營利社會組織的能力建設,提升非營利組織的服務績效,發展非營利社會組織和非營利產業,對促進新時代社會建設具有特殊的意義。非營利產業的主要載體是事業單位和社會組織,事業單位和社會組織的廣泛參與是非營利產業健康快速發展的關鍵。殘疾人聯合會成立以后,才開始有了“殘疾人事業”的概念,本文所提出的“殘疾人非營利產業”概念,其實質是從另一個角度重新解讀和表述殘疾人事業。發展殘疾人非營利產業是一項復雜的系統工程,涉及政府多個部門、多個領域,政府必須發揮主導作用。

一、加大政府優惠扶持政策

(一)稅收優惠政策

為了解非營利組織的稅負情況,對廣州市獲得免稅資格證書的非營利殘疾人服務機構,包括事業單位和社會組織的納稅情況進行調查發現,涉及稅種、稅率與營利組織是一樣的,沒有任何區別。稅務部門認為難以區分營利性收入與非營利性收入。所以,習慣上都先按對營利組織的規定征稅。稅務部門要加大稅收優惠力度,減輕非營利組織的稅負,建議對不分紅的非營利組織實行全面免稅政策。非營利組織要主動按照稅務部門的要求,爭取獲取非營利組織免稅資格證書和公益性捐贈稅前扣除資格證書。

(二)金融扶持政策

從事殘疾人非營利產業的非營利組織資產規模小,盈利能力低,償債能力差,融資渠道不暢,貸款比較困難。金融部門應制定扶持政策,責成金融機構開發適合殘疾人非營利產業的金融產品,無抵押低息小額信譽貸款,或建立殘疾人非營利產業專項基金,用以貼息或擔保;同時,設計開發保護非營利殘疾人服務機構的“綜合責任意外保險”,增強非營利殘疾人服務機構的抗風險能力;針對無民事行為能力或限制民事行為能力的心智障礙人士家庭財產,設計開發公益信托產品,理財收益用于支付提供終身托養服務的服務機構的服務費用。

(三)政府采購政策

為促進非營利產業的發展,壯大殘疾人非營利產業的實力,政府應提倡公益采購,優先采購殘疾人非營利產業所提供的產品和服務,同時,政府年度采購計劃應明確在總金額中劃出一定比例,用于定向采購殘疾人非營利產業所提供的產品和服務。通過立法,確定為殘疾人非營利產業專產專營,編制專產專營產品或服務目錄。引導殘疾人非營利產業主動開展社會營銷,實施品牌戰略,培育創建品牌,統一注冊商標,統一設計標識(LOGO)。政府優先采購專產專營產品或服務。

(四)公用事業政策

政府應當將殘疾人非營利產業的服務設施建設納入國家公共服務設施建設規劃,納入當地重點建設項目和城鄉公益性建設項目,按教育用地或社會福利用地等劃撥用地形式,辦理征地手續,并在立項、規劃、環評、建設經費、稅費減免等方面給予重點扶持。電信、水電、燃氣等公用事業部門對殘疾人非營利產業實行價格優惠政策,按民用收費標準收費。

二、事業單位也應“優勝劣汰”

事業單位是中國特色的產物。解決民生問題,提供社會服務,傳統的做法就是建立一大批事業單位,由政府財政承擔人、財、物等費用。據了解,目前事業單位的數量和從業人員是政府機關數量及公務員的30倍,占據大量的優質資源,雖實力非常雄厚,但績效相對低。事業單位分類改革就是要逐步改革行政性事業單位和經營性事業單位,嚴格控制公益一類事業單位,適度搞活公益二類事業單位。大量的以人為本的社會服務工作將由少量的公益類事業單位(公辦)和大量的社會組織(民辦)來承擔,“公益類事業單位”和“非營利社會組織”兩個輪子一起轉動,公辦社會事業與民辦社會事業相互促進,共同發展,使這些承擔社會服務工作的機構和組織,無論是公辦的還是民辦的,能夠在獲取資金、人才等方面享有同等的權利,通過招投標和項目管理的方式,按照市場機制運作,公平、公正、公開競爭,優勝劣汰。

三、社會福利機構也可成為社會企業

社會福利事業機構包括各種收養性的福利院、精神病院等。殘疾人社會福利機構是指國家、社會組織和個人舉辦的,為殘疾人提供康復和功能補償的輔助器具,進行康復治療、康復訓練,承擔教育、養護和托管服務的社會福利機構。社會福利機構主要是民政部門負責開辦,公辦為主,民辦為輔。舉辦殘疾人社會福利機構,必須按照民政部門的規定,申辦和領取《殘疾人社會福利機構設置批準證書》。建議取消行政審批,設立社會福利協會,降低準入門檻,實行行業管理,按非營利產業商業化原則運作。

以集中安排殘疾人就業開辦的社會福利企業是計劃經濟的產物,以追求社會目標為主,兼顧經濟目標。隨著市場經濟體制的建立與完善,社會福利企業已經失去了原有的生存環境和發展優勢,應當予以改革以適應市場經濟的需要。例如,盲人按摩機構慘淡經營。盲人保健按摩機構規模較小,競爭力弱。盲人醫療按摩機構開辦門檻高,在享受醫保定點以及盲人按摩醫師在醫師電子注冊系統登記注冊等方面存在障礙。盲人按摩保護政策少,稅收優惠力度不大。保健按摩市場競爭激烈,盲人與非盲人相比,既有優勢,也有劣勢,但優勢不明顯。開辦殘疾人社會福利企業和盲人按摩機構的宗旨是通過集中安置殘疾人就業的形式來提高殘疾人的福利待遇,追求的是公益性社會目標,不是經濟目標。經濟只是手段,不是目的。社會福利企業和盲人按摩機構具有明顯的社會福利性質。借鑒國際經驗,將殘疾人社會福利企業和盲人按摩機構改制為社會企業,按照非營利產業政策運作,還社會福利企業和盲人按摩機構的本來面目。

四、殘聯應成為社會組織的“總樞紐”

社會組織是以從事公益事業或公益性活動為目的、不分紅的非營利性組織(NPO)和非政府組織(NGO)的統稱。社會組織發展迅速,數量不斷增加,從業隊伍不斷壯大,經濟總量不斷增長,影響力不斷擴大。殘聯內設機構中應增設社會組織工作處,組建社會組織孵化培育服務中心和專家庫,開展服務績效評估和專業技術指導,在資金、人才和專業技術和運營管理等方面,為殘疾人互助性社會組織和面向殘疾人服務的社會組織提供服務。

根據殘疾人的服務需求,制定社會組織發展規劃,有計劃地培育發展社會組織,尤其是優先培育發展樞紐型社會組織。并根據殘疾人服務需求種類和數量,設計開發殘疾人服務項目,建立項目庫,編制年度預算報財政審核,組織政府購買服務招投標。在殘疾人服務領域,殘疾人聯合會應該成為公辦殘疾人非營利產業和民辦殘疾人非營利產業發展的規劃師、設計師、孵化器,以及資金、人才等資源獲取、分配、監管的拿總機構,既要建設好直屬事業單位,直接為殘疾人提供示范性服務,也要服務好社會組織,成為殘疾人服務領域的樞紐型組織,切實發揮樞紐性作用。要優先孵化培育樞紐型社會組織。加快殘疾人互助性社會組織建設,重點培育發展五大殘疾人專門協會,增強殘疾人組織的代表性,使這五大專門協會盡快成為樞紐型社會組織,并由這五大專門協會在基層社區孵化培育更多大大小小相同類別的社會組織;重點培育發展十大殘疾人專業協會,即殘疾人康復協會、殘疾人輔助器具協會、殘疾人福利基金會、殘疾人體育協會、殘疾人企業家協會、殘疾人事業發展研究會、助殘志愿者協會、無障礙建設協會、殘疾人家庭支持協會、殘疾人事業新聞宣傳促進會,提高專業化水平和職業化程度,由五大專門協會和十大專業協會孵化培育的社會組織,既具有獨立法人資格,相對獨立,又以團體會員身份加人相同類型的專門協會或專業協會,形成松散型社會組織體系。殘疾人聯合會成為樞紐型組織,發揮總樞紐作用,五大專門協會和十大專業協會成為樞紐型社會組織,逐步形成樞紐型組織工作體系。

五、政府購買服務應“去行政化、去壟斷化”

政府購買服務是指本來應該由政府直接提供的服務,政府不直接提供,而是向公益性社會組織(社會服務機構、社會團體和基金會)購買,間接提供服務;政府購買崗位是指政府為解決就業困難群體的就業,在政府提供或開發的公益性崗位中劃出一部分崗位,安排就業困難群體就業。可見,政府應該提供給公民的服務顯然是由公益性非營利機構提供的公共服務,而不是由營利機構(企業)提供的商業服務;政府購買的崗位是非營利性的公益崗位,而不是營利性的商業崗位。政府購買服務或崗位必須按照有關規定納入政府集中采購計劃,面向社會實行公開招投標。

政府購買服務的主要形式有公辦民營、民辦公助、政府補貼或直接購買服務。比如:一次性開辦經費補貼、專業人才培養和聘用補貼、服務場地租金減免、專用設備購置補貼、服務對象生活費和交通費補貼、居家服務補貼等等。按照“政府購買服務”的方式,迅速催生一批民辦非營利殘疾人服務機構,并選擇一批“官辦”的非營利性殘疾人社會組織去行政化、去壟斷化,全面提升殘疾人社會組織的服務能力,營造平等競爭的良好環境。

六、公益慈善促進政策

積極推動殘疾人非營利產業參加各種形式的展銷會、博覽會,鼓勵綜合性展銷會、博覽會為殘疾人非營利產業設立特殊展示區。同時,由政府定期舉辦公益慈善專場展銷會、博覽會,表彰公益慈善人物,展示名優產品和服務,推介公益慈善創意項目,開展公益慈善創意大賽,營造全民公益慈善氛圍。積極推動殘疾人非營利產業參加各種形式的拍賣會,鼓勵綜合性拍賣會吸納殘疾人非營利產業拍品參加拍賣活動。同時,由政府定期舉辦公益慈善專場拍賣會,鼓勵殘疾人非營利產業拍品積極參拍的同時,將公益慈善專場拍賣會所拍收入全部或部分用于獎勵殘疾人非營利產業,推動殘疾人非營利產業發展。

修改完善公益慈善捐贈法,鼓勵規范公益慈善捐贈行為,提高公益性捐贈稅前扣除比例。大力宣傳公益性捐贈相關稅收優惠政策,激勵企業及公民參與公益捐贈,簡化辦理公益性捐贈稅前扣除的操作細則,完善對實物、服務捐贈的價值計算模式,擴大享有稅收優惠公益性組織范圍。積極推動從事殘疾人非營利產業的非營利組織完善治理制度,爭取獲得公益性捐贈稅前扣除資格,學習掌握募捐知識和技能,提高募捐能力。

七、公益人才需系統性培養

建立培養非營利產業精英管理團隊和表彰獎勵制度,培育社會企業家精神,各級人大、政協如果能夠設立非營利產業界別,可以為社會企業家參政議政提供條件。成立公益人才培訓學院,相關高等院校開設有關殘疾人非營利產業專業,有計劃地為殘疾人專業服務機構和公共服務機構培養各類專業技術人員和管理人員,為街鎮衛生院、社區服務機構培養能從事殘疾人社區康復工作的康復醫生、康復治療師、復合型殘疾人服務專業人才。著力培養、集聚一批有勇于開拓創新的骨干,完善殘疾人專業服務領域職稱評定和人才遴選制度,建立規范的獎勵體系,表彰有突出貢獻的殘疾人服務工作者,增強他們的榮譽感、責任感、獲得感。

建立健全殘疾人非營利產業專業技術人才的培訓、考試、認證、評價體系,引進專業社會工作人才,提高殘疾人非營利產業從業人員的專業化水平。建立殘疾人非營利產業專業技術職務系列,將社工師、康復醫師、康復治療師、心理咨詢師、矯形師、護理師、特教教師等相關的殘疾人非營利產專業技術職稱納入其中。相關人員按專業職稱享受相應的工資福利待遇。實行殘疾人非營利產業從業人員資格認證制度。鼓勵大學生特別是社工專業畢業生從事基層殘疾人非營利產業。殘疾人非營利產業專業技術人才的培訓、考試、認證、評價體系及殘疾人非營利產業專業技術職務系列,由人力資源和社會保障部會同中國殘聯等有關部門研究制定。

八、“慈善牌”該怎么打?

公益與商業是有邊界的。公益組織打慈善牌謀取利潤不可怕,關鍵是監督到位確保利潤用于公益事業;可怕的是商業組織打慈善牌謀取利潤。在我國現階段,公眾傳媒和學術界把注意力都集中在如何防范公益組織假借慈善之名從事商業活動盈利,而忽略了商業組織打著公益慈善的旗號斂財。在殘疾人非營利產業領域,要警惕商業組織打殘疾人牌,忽悠政府和社會,盜用政府購買服務,謀取政府扶持,吸納社會資源,違背市場規律,破壞市場秩序,獲取不義之財。

政府對非營利產業重登記注冊審批,輕監督檢查管理,造成非營利產業營利傾向普遍嚴重。借鑒國際經驗,整合市場監管、民政、編辦等部門,組建國家法人機構登記監管總局,作為政府組成部門。登記類別分三類,即營利機構、非營利機構和營利與非營利混合機構(社會企業)。制定三類機構運行規則和處罰條款,降低登記注冊門檻,簡化登記注冊審批手續,強化平時監督檢查,每年按一定比例對三類機構進行抽查,對違規操作進行嚴格處罰。在殘疾人非營利產業領域中,許多服務項目是根據服務需求和服務技術發展新開發的,在傳統服務業收費價格體系中找不到相對應的價格。比如,言語矯治口部運動訓練一個小時應支付多少錢,語言訓練一個小時又該支付多少錢,不同層次的言語矯治師和語言訓練師所提供的服務應有差別,應該值多少錢等等。殘聯應組織殘疾人非營利產業專家與物價部門的專家,共同研究殘疾人非營利產業收費立項,制定殘疾人非營利產業收費價格體系,完善價格政策,并實施有效監督。

九、政治建設引領政策

黨的領導和黨的建設是殘疾人非營利產業及其組織機構健康發展的政治保障和組織保障。加強黨對殘疾人非營利產業的集中統一領導,按照新時代黨的建設總要求,在殘疾人非營利產業及其組織機構實現黨的建設全覆蓋。團結教育從業人員樹牢“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”,聽黨話、跟黨走,為決勝全面建成小康社會,開啟全面建設社會主義現代化強國貢獻智慧和力量。

我國已全面進入經濟建設、社會建設、政治建設、文化建設和生態文明建設五位一體,齊頭并進、科學發展的新時代,社會建設這塊短板正在奮起直追。發展非營利產業,將事業單位和社會組織整合成非營利產業,出臺相應的非營利產業政策,加快事業單位分類改革,培育發展社會組織,使社會建設跟上經濟建設步伐,促進經濟社會協調發展。

(本文作者系廣東省殘聯黨組書記、理事長)

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